多地公交停运，乘客能重回700亿人次峰值吗？

日前，国务院总理李强签署国务院令，公布《城市公共交通条例》（以下简称《公交条例》），自2024年12月1日起施行。

公共交通和用水、供电一样，是城市居民必需的基本服务。用公交服务小汽车网络不能覆盖的区域，逐渐成为城市管理者的共识。北京清河交通枢纽设有专门的公交车通道，方便公交车往来穿梭高速公路城市段。

城市公交系统每年完成以百亿人次为单位的乘客运输，最高峰曾达到每年800亿人次以上，平均来算，每人每年有近60次公交出行体验。

图/图虫创意

有良好公交服务的城市具备更强的竞争力，青年就业群体喜欢蓝天多的城市，也喜欢公交发达、能骑车的城市。因此，《公交条例》的出台影响深远，关系民生，价值重大。

当前，城市公交系统面临一定的困难。2013年兴起的网约车，2017年风靡的共享单车，都转移了公交的客流量。疫情对城市公交影响巨大，尤其重挫了公共汽电车，地方公交停运多有发生。公共汽电车客流在2014年达到722.8亿人次的最高峰，2023年这一数字只有380.5亿人次。除去转移到地铁的客流，估算公共汽电车年度流失客流高达200多亿人次。

面对这些困难，我国地面公交系统需要尽快脱离不利区间，进入新阶段。当下，《公交条例》的出台正当其时。

早在2013年，党的十八届二中全会和十二届全国人大一次会议审议通过了《国务院机构改革和职能转变方案》，提出要稳步推进大部门制改革，交通部门大部制改革也随之进行。国家交通大部制有两个好处，一是立体综合，二是交通方式协作。对比全球主要国家和地区，我国交通大部制保障了公交和公路、铁路、航空等方式协作。

多年前，新加坡城市管理者来介绍先进经验，其中地铁和公交企业负责人互换，是被津津乐道的首个成功经验，企业负责人互换能带来创新发展。而在当前，中国的城市已在多方面尝试交通协作发展。甚至在10月23日，郑州媒体称，当地公交集团负责人已兼任地铁董事长。

《公交条例》是交通大部制的另一成果。2013年，交通运输部主要负责人提到，已起草完成了交通大部制后的《公交条例》首个草案。不过，直到十年后，《公交条例》才正式施行。这是因为14亿人口国家的超大公交系统，需要更长时间进行磨合。

国家有关部委发布了多项支持城市公交系统发展的政策，其中被每年以百亿人次为单位的公交出行检验的、合乎国情的有效政策才被纳入公交法规体系。譬如《公交条例》明确，国家鼓励、引导公众优先选择公共交通作为机动化出行方式，坚持城市公共交通公益属性等。《公交条例》还明确城市人民政府是发展城市公共交通的责任主体，提出城市需要有管理线路、运营企业的机制，以及提供公众基本出行的财税支持的责任和义务。

未来，公共汽电车客流要重回700亿人次峰值，笔者认为，需要关注公交系统可以辐射到的乡镇地区。我国每年数万亿元的交通基础设施建设投入中，有固定比例的农村公路建设投入，且在不断增加。依据2023年交通运输行业发展统计公报，农村公路完成投资4834亿元，占总投资39142亿元的12％。

《公交条例》将城市公共交通的服务范围界定为“城市人民政府确定的区域”，为弹性发展城乡一体化公交指明方向。以山东枣庄为例，资源枯竭型城市依靠自身力量，用近400公里的城乡跨组团快速公交建设，实现了市域4000多平方公里的公交基本服务。未来，更多地方可以互相学习，农村地区公路上的组团快速公交可为上亿乡镇居民带来实惠，也可以为城市公交系统的发展注入新活力、新生机。

（作者系清华大学交通研究所副所长）

作者：杨新苗