“围村收费”风波背后

约两米宽的土石路上，停车收费道闸横亘在两村交界处。告知牌上写着：“包月100元、包半年350元、包年600元。”

这是浙江宁波北仑区姚张村在5月底设置在农田道路上的一处停车收费点。近期，该村对进出车辆收取停车费，引发热议。支持者认为，道闸有助于疏导外来车辆、缓解村内拥堵；反对者则指出，此举涉嫌圈占公共道路资源，变相“设卡收钱”，违反《公路安全保护条例》第三十四条中“不得向通行车辆收费”的规定。

姚张村原设在农田路边的收费道闸已被拆除。图/受访者提供

对此，姚张村村委会工作人员回应称，相关收费措施已通过村民会议表决和街道审批，并有区级文件支持。

不过，看似“合规”的程序并未平息舆论质疑：“围村收费”是否合法，依据为何？其背后的利益分配与治理责任，又该如何厘清？

事实上，类似做法在江浙沪及广东部分农村地区已较为普遍。部分村庄设置道闸，划定“管控区域”，并由第三方公司运营，对租户及外来车辆实行分时段收费，停车超时即收取额外费用。

与此同时，规避收费的现象也衍生出新问题。不少车主将车辆停放在数公里外的断头路或非机动车道，导致违停隐患加剧。

6月17日，中国新闻周刊获得的图片显示，该处道闸已被拆除，仅剩两根警示柱，村入口的道闸上张贴着提醒村民和租户前往登记车牌的公告。

停车难

“家门口全是‘僵尸车’，双向道停成单向道，乱停乱放太严重了。”宁波北仑区村民张琳（化名）对中国新闻周刊感叹道。

停车难，是不少村民的共同困扰。杭州上城区某城中村租客陈刚（化名）对中国新闻周刊回忆，村里收费前，“僵尸车”和大货车随处可见；收费后，部分大货车撤离，一些租客随之离开，由于该村的地理位置优势，又有新租客涌来。

杭州上城区一村主干道路两边停满了车。图/受访者提供

至于停车秩序是否改善，他坦言“并没有”。不少车为避费，转而停在村边断头路，或者仍然停在村里，隔一段时间跟着其他车“冲卡”出去绕几圈再回村。

在陈刚看来，问题的根源在于“车实在太多”。他租住的村里，有至少1500户人家，每户有一栋楼，除租给小厂或作坊和房东自住外，楼上24户人家中，超过20户有车， “出租车、网约车司机一般都有两辆车，村里平时都是车挨着车，一不小心就剐蹭，我媳妇那样技术一般的，根本不敢开”。

他和其他外来务工人员有着共同的困惑：“在老家车随便停，这里却要交停车费，合法吗？”

这一疑问，正是“围村收费”合法性争议的核心。宁波鄞州区检察院今年初也注意到该现象并进行了实地调查。鄞州区检察院公益诉讼检察部检察官张雪倩指出，这种在进出村庄的主干道上设立道闸，将整个村庄设置为停车场进行收费的行为，实为变相圈占公共资源。

该院调查结果进一步指出，部分村庄密集安装十余处道闸，有的道闸紧贴红绿灯设置，两村交界拱桥两侧各设闸口，甚至有六车道市政道路被截为“断头路”，不仅堵塞交通，更威胁公共安全。

这样的停车乱象并不罕见。2021年，东莞出现“围村收费”风波，不少市民持续举报投诉引起媒体关注。东莞市交通运输局在其后的通气会上指出，截至2021年8月5日，全市124个村（社区）实施围蔽收费，已对涉及公路用地范围的违法设置的闸口进行整改，涉及51条乡道和249条村道共269.7公里。

深圳市纪委监委也曾在2023年进行过专项整治。中国纪检监察报2023年10月《围绕搬迁安置、项目建设、环境整治重点环节 保障城中村改造廉洁高效》一文中指出，深圳市纪委监委印发专项监督检查方案，指导该市纪检监察机关深入摸排走访，严查城中村停车乱收费、“围村收费”背后失职失责问题。全市纪检监察机关立案查处58人，处分处理111人，推动公安交管部门罚没违规收费款1500余万元，退赔群众958万元。

不少车主通过问政平台表达质疑，多地村委多以“村民自治”回应，称收费方案经村民表决通过。

例如，2024年9月，浙江宁波江北区庄桥街道办事处在回复辖区内费市村村民关于“围村收费”程序问题时表示，方案由村两委研究制定，随后经村民代表大会讨论通过。

今年5月26日，有网友质疑东莞大朗镇杨涌村启动“围村收费”，其后该镇回复表示，设立停车设施的依据是村民委员会组织法、《广东省农村集体资产管理条例》等法律法规，村（社区）内部属村民集体所有的土地，由村（社区）集体组织依照法律规定，以本组织名义实行自治，依法自主经营管理。

“村内道路属集体资产，属于村民自治范畴。”多位村委工作人员也向中国新闻周刊如是解释。

中国新闻周刊调查发现，当前“围村收费”主要呈现两种形式：一是在村庄入口处设置道闸，将整个村庄围闭成停车场；另一种是在村道或乡道设置闸口，对进出村的临时车辆和租户车辆收费，后者明显违反《公路安全保护条例》。

姚张村村口停车收费告知牌。图/受访者提供

多位专家指出，判断“围村收费”是否合法，关键在于土地使用性质以及停车场建设和管理程序是否合法合规。

中国农业大学土地科学与技术学院副教授吴昭军在接受中国新闻周刊采访时表示，村道与村内道路并非同一概念。根据《农村公路建设管理办法》，村道是农村公路网络的一部分，承担公共通行职能；而村内道路则通常位于村集体土地范围内，产权归集体，管理权属村集体经济组织或村民委员会。

“即使道路产权属于村集体，是否可以封闭收费，关键在于土地权属，是否承担公共通行功能，是否影响公共利益，是否依法审批。”吴昭军强调，如果村内道路纳入农村公路网，作为公路存在，就不能通过设置围挡收费，否则，国家的交通体系就会在基层“毛细血管”层面被阻断，影响整体畅通。

华南理工大学公共政策研究院研究员林辉煌也向中国新闻周刊表示，集体资产是可以通过村民自治、集体表决来决定利用方式，前提是合法且不违反公序良俗。若停车场的范围系村庄内部公共用地而非公路，应依据土地管理法评估。

根据土地管理法，停车场一般应设在城镇建设用地或经营性建设用地范围内，不得占用耕地或其他受保护的农用地，除非经过法定的土地用途变更审批程序。

此外，建设停车场还需取得相关行政审批，以《宁波市停车场规划建设和管理条例》为例，停车场的设立需经规划审核、竣工验收等严格法定程序。

吴昭军特别指出，当前的问题在于，一些村庄没有合法建设用地，将农田、耕地违规改作停车场，“这就涉及违法占用耕地的问题”。林辉煌补充指出，若利用村集体经营性建设用地或荒地进行经营性停车，通常不会被严格认定为违法。

管理混乱

多位受访者反映，部分村庄停车资格按户口划分，本村村民免费停车，外来租户则需缴费。

以宁波北仑区岭南村为例，6月1日起实施的新规中明确，本村户籍居民可凭户口本免费停车，户籍不在村内但为村民子女、媳妇、女婿的车辆亦可免费停放，非户籍亲属车辆则按“亲情车”收费4元/天，需提供相关证明材料。而租户停车则需包月、包季或包年缴费，费用标准从150元/月至1200元/年不等。

面对明显的收费差异，不少租户心生不满。慈溪周塘西村一名租户对中国新闻周刊表示，村里新安装的道闸隔天便被撞坏，“大家都搞不清楚为何区别对待，租户根本没有话语权”。

收费政策催生出隐性的利益链条。一些租户通过房东挂名登记车牌，以争取优惠。“这样月租可以优惠一半，只用150元。”陈刚说。然而，房东名额有限，部分租户甚至通过他人名下“购买名额”，“已经发展成产业链”。

即便缴费，停车难题仍未缓解。“交了钱却没有固定车位，高峰时段还得靠抢。”很多时候，他只能将车停在村口画线区域，结果却被村委锁车，开锁费另收200元。他多次拨打12345投诉，其后村委会联系他说，“交钱开锁，停车是外包的”。

“停车缴费要扫码给运营公司，锁车开锁却归村委管，还是两个‘系统’。”陈刚苦笑道。

关于为何村集体资源产生的停车费最终进入第三方公司账户，多地12345回应中国新闻周刊称，“村里的地承包给停车公司，停车公司也会给村里分钱”。

也有不少村民对这种外包的运营模式表达不满：“用的是村集体土地，收费却归第三方公司，谁在真正获利？”

公开资料显示，道闸系统由第三方公司与村集体合作建设，收费标准多参照地方停车管理政策，运营公司通过招标产生。

以广东佛山岳步村为例，2021年停车泊位项目由广东添祥物业管理服务有限公司承接，运营期6年。该村划定车位数量约1500个，首年管理费金额约为233.5万元，每三年递增10%，运营管理费用汇入岳步村股份合作经济社的银行账户。由此计算，折合每月约19.5万元。

关于收费收益去向，以杨涌村为例，其收取的停放服务费重点用于停车设施再投入。也有部分受访者称，在村里表决“围村收费”的会议上，“村里承诺会给大家分红，但没有讲具体比例是多少”。

更有一些村民直言既没有明细，也没有收到分红。有广东媒体曾报道，在“围村收费”村顺德高赞村、绀现村，一些村民对停车费收费用途和监管方面都存在疑问，“每年承包费也没有明细，不知道用在哪儿”“一年承包费100多万，这些钱没有分红，也不知道具体用途，成了一笔糊涂账”。

如何规范？

当下，“围村收费”已成为村庄治理与法治边界的一道现实考题。

北京大学政府管理学院教授马亮对中国新闻周刊指出，“围村收费”的出现，背后反映出村集体在管理公共空间时所面临的现实困境。村内道路养护责任通常由村委承担，当遇到大量绕路通行或占道停车行为时，村委不得不采取禁行、限行或收费等补救措施。

随着城镇化进程加快，这一矛盾愈加突出。在林辉煌看来，农村私家车数量激增，停车需求快速增长。兼具居住与生产功能的城中村，既需防止乱停乱放，又需保障内部生产秩序和停车管理。在不少地方，围蔽式管理逐渐成为一种被政府默认、社会接受的特殊空间治理模式。

东莞市是较早探索规范化治理的典型之一。经历“围村收费”争议后，2022年，东莞市出台《东莞市村（社区）停车规范管理指导意见》，提出村（社区）可根据基层自治和治理实际，采取综合围合、物理围合、科技围合等多种方式，通过在机动车主要出入口设置智能道闸，兼顾治安联防、环境整治与车辆集约化管理。

其后，“围村收费”在当地多村再度兴起。2024年，东莞将“规范管理缓解停车难 共享思维增停车位”列为当年的十件民生实事之一。

然而，规范化探索过程并不顺畅。今年3月，东莞市寮步镇上底村推行围合管理仅满月，便遭部分居民反对，甚至出现出入口道闸被人为破坏，收费被迫暂停。

据报道，寮步镇政府随后成立专项治理领导小组，通过发放问卷，针对存疑群众，设立沟通平台开展专人答疑。同时，推行“管理+服务”模式，增设停车缴费二维码标识，开展停车管理人员服务培训，实时处置爆胎、车窗未关等突发情况，此外还对辖区商户、企业开展政策解读，并优化当地交通设施。4月10日，该村已恢复停车围合管理。

同月，《2025年东莞市政府工作报告》明确提出：坚持规范收费、均等服务，引导村（社区）围合管理向精细化管理转型，逐步消除“围村收费”，打造停车规范管理典型村（社区）100个以上。

在这一探索过程中，收费是否合法、如何收费，成为矛盾的核心。

“在不影响通行、不违反法律法规和公共利益，未跨越土地用途管制和经营资质的红线的情况下，在集体所有的土地上收取停车费可视为集体资产的盘活利用。”吴昭军指出，至于由村集体自行收费，还是委托第三方公司运营，收益归属应由集体成员内部议定，本质是经营模式差异。但对于能否区分不同身份主体收费，仍属经营管理范畴，现行法律尚无明确规定，易引发争议。

收费标准亦是焦点。林辉煌指出，“围村收费”应区分两类：一是资产占用费，即车辆占用村集体空间资源；二是管理服务费，如提供停车引导、秩序维护。若收费标准偏高且缺乏配套服务，易引发争议，难获社会认同。

他提醒，虽然可参考城市小区管理经验，合理区分“本村”与“外来”车辆，但也应警惕少数干部借收费之名侵占集体利益。他建议，应推动村民自治与政府监督同步发力，如将“三资管理”纳入统一交易平台，保障治理公开透明，防止权力滥用。

吴昭军也强调，作为集体资产经营，需要符合村民委员会组织法、农村集体经济组织法关于财务公开、会计监管、村务公开等制度要求，程序规范，收费行为方可被认定为合法、相对可接受的集体经营模式。

“村集体空间治理的复杂性，远高于一般公共事务治理。破解‘围村收费’难题，需依托制度创新与治理能力提升，赋能基层组织有效应对。”马亮指出，这类现象折射出城镇化进程中农村治理的新探索，不能简单套用传统农村治理逻辑，应借鉴城市治理经验，因地制宜推进。同时，上级主管部门亟须总结基层探索经验，完善顶层设计，细化政策标准，为基层实践提供明确依据与可操作路径。

作者：解雪薇（xiexuewei@chinanews.com ）

编辑：胡韵